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9月8日,财政部发布了《财政支持稳增长的政策措施》政策公告,强调综合运用加快财政资金下达拨付、盘活财政存量资金、结构性减税、债务置换等积极的财政政策措施,强化对棚户区改造、污水处理、配套管网、铁路、重大水利工程等基础设施建设投资方面的财政支持,促进经济平稳增长。截至目前,中央对地方转移支付资金已经下达全年预算的95%,中央基建投资预算已下达96%。紧接着,国家发展改革委在9月15日批复了总投资额达161.73亿元的6个基建项目。与此同时,国务院宣布下调城市和交通基础设施、房地产开发项目等固定资产投资的最低资本金比例,将铁路、公路、城市轨道交通项目资本金比例由25%降为20%,将港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%。 笔者认为,这些举措可以理解为一个小型“结构性财政支持计划”的一部分。尽管经济学文献中对财政支出的“乘数效应”尚缺乏精确的估算,但诸多研究已经表明,财政支出的乘数效应在经济低迷期要远大于一般时期。保守的测算显示,本轮结构性财政支持计划有望在未来3年每年带动约2万亿元规模的投资,这将对稳增长发挥积极的作用。 客观来看,当前全球经济错综复杂,仍然存在高度的不确定性,外部需求依然低迷;国内经济在“三期叠加”的大背景下也面临着较大的下行压力。作为正处于中等收入阶段的发展中国家,中国经济和社会处在“骑自行车式”的动态平衡之中。保持中高速的经济增长,防止增速断崖式下滑,对于就业、金融、财政、社会稳定都具有根本性的意义。在这样的背景之下,深化改革和促进经济结构转型固然十分重要,但寻找当前的增长支点、保持经济平稳增长也是必要的——而基础设施建设投资就是这样一个重要“支点”。 笔者认为,一方面,尽管基础设施在过去30多年间有了长足的改善,但我国的人均基础设施存量仍然处在较低的水平,有较大的改善空间;另一方面,在当前总需求不足的宏观经济环境下,恰恰有充分的储蓄资源、剩余产能以及劳动力供给来支撑基础设施建设。一边有需求,一边有供给能力,表面上看起来显然应该扩大投资,这似乎是最朴素的经济学原理。但事实并不这么简单,因为基础设施具有特殊性,一曰外部性,二曰现金流不匹配。因此,需要建立合理的机制,将供给与需求匹配起来。 与上一轮4万亿元计划相比,本轮财政支持计划具有若干特点。这些特点在一定意义上也是对4万亿元计划不足之处做出的校正和改进。 首先,本轮计划的规模远小于4万亿元时期。 其次,本轮计划具有明显的结构性特征,更有针对性。项目类型上集中于路桥管网、轨道交通、大型水利工程、保障房建设等方面,不仅避开了产能过剩行业,而且有利于过剩产能的消化。地域上也更多地侧重于中西部地区。 第三,在融资方式上,4万亿元时期主要依赖于商业银行体系,而本轮计划的融资强调优化对金融工具的使用、盘活财政资金存量以及通过PPP吸引社会资本参与。基建项目一般具有投资周期长、收益慢的特点,现金流错配问题比较突出。融资方式的改进不仅有利于基建投资的开展,也有助于商业银行更好地服务其他实体经济部门。 最后,通过地方政府债务置换,规范了地方债的发行,用市场约束机制来强化财经纪律,优化资金配置效率。这些机制改进如果能落到实处,将能在较大程度上避免以往政府主导投资过程中出现的弊病。
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