创新改革试验区:放手让地方闯一闯

    中国经济导报记者|马芸菲

    36年前，成为第一个经济特区的深圳引领了全国改革开放的潮流；36年后，京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳8大区域成为全面创新改革示范区域，主要任务为推进金融、科技创新、知识产权保护等领域的改革，聚焦实施创新驱动发展面临的突出问题，着力从处理好政府与市场关系、促进科技与经济融合、激发创新者动力和活力、深化开放创新等4个方面全面推进创新改革。时隔36年的再次出发，看点有哪些？“可能所有人都会有这样的感觉，我们已经有了四大自贸区和一大批创新城市试点，再推出创新改革示范区是否‘换汤不换药’或者‘操之过急’?事实上，我认为政策出台的密集程度证明了中央对改革的迫切期望，希望能通过这些‘小引擎’盘活全国的经济总量，带来体制机制的多方面突破，这是之前的自贸区和创新城市试点难以做到的。”中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞告诉中国经济导报记者。

    改革再次来袭:“无设计”的顶层设计

    近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》(以下简称《方案》)。方案指出，系统推进全面创新改革是破解创新驱动发展瓶颈制约的关键。“从选择的试验区地点就可以看出此次改革是系统性的。这些地区分为3个层次:第一、跨省级区域；第二、省级行政区域；第三、核心城市。这种立体化、系统性的改革更有利于激发创新动力，降低改革风险。中国人民大学经济学院副院长刘瑞告诉中国经济导报记者。

    根据《方案》，此次改革选择1个跨省级行政区域（京津冀）、4个省级行政区域（上海、广东、安徽、四川）和3个省级行政区域的核心区（武汉、西安、沈阳）进行系统部署。重点促进经济社会和科技等领域改革的相互衔接和协调，探索系统改革的有效机制、模式和经验。其中河北依托石家庄、保定、廊坊，广东依托珠江三角洲地区，安徽依托合（肥）芜（湖）蚌（埠）地区，四川依托成（都）德（阳）绵（阳）地区，开展先行先试。

    全面创新改革改什么?看《方案》全文几乎找不到答案，只有一句“推进金融、科技创新、知识产权保护等领域的改革”的模糊论述和非常简要的几点目标，并没有提出具体的改革导向和可操作方案。刘瑞认为:“这体现了两点:首先，由于各个区域经济发展水平、地区特色差异较大，中央很难拿出统一的顶层设计。之前很多人都说中国的改革缺顶层设计，但顶层设计究竟怎么做谁也说不清楚。与其在‘顶层’坐而论道地‘设计’，不如放手让地方像当年的深圳一样去闯一闯，这其实也是一种顶层设计。第二，这种系统性立体化的改革区域设置也体现出了中央在体制机制改革上不希望‘一刀切’，而是通过小的引擎带动‘大区域’的改革。”

    根据《方案》提出的时间表，2015年，京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳研究制定改革试验方案，条件成熟后逐项报国务院批准实施。2016年，全面推进落实试验区域的改革部署，开展阶段总结评估，对成熟的改革举措及时向全国推广。2017年后，滚动部署年度改革试验任务，组织开展对试验区域的中期评估，适时推广重大改革举措。
 
    8大区域共同点：科技创新或为改革的突破口

    对于全面的改革创新究竟创什么，怎么创，8大区域是否心里都有数?

    中央党校国际战略研究所副所长周天勇认为，以京津冀为例，北京有人员、金融优势，河北廊坊有宽裕的土地资源，天津具备制造业等产业条件，如果三地共同推进创新改革，推动北京的项目到河北、天津落地，各自优势都能得到充分发挥，或为改革的突破口。省级区域方面，上海是长江经济带的龙头，科技创新走在前列，为东部城市改革创新带来借鉴意义；广东开放程度高，在粤港澳一体化、自贸区、前海深港合作区等方面具有丰富的改革创新经验，新技术产业化走在前列；安徽位于东部和中部之间，土地制度改革，矿区生态改革、农村改革等方面积累了经验；四川是西南大省，对推动西南地区改革具有重要意义。省内核心区域方面，沈阳位于东北老工业基地，西安是西北最大城市，武汉是长江经济带的中间，这些城市能代表不同区域，各有特色，也都有各自推动改革的优势。

    中国经济导报记者发现，在今年5月5日举行了中央全面深化改革领导小组（下称“中央深改组”）第十二次会议，审议通过了《方案》之后，希望成为试点的多地都提出了符合自身特点的改革方案，从这些方案可以看出，无论是“中标”的8大区域，还是落选的其他区域，都几乎选择了科技创新作为创新改革的突破点。

    如上海就提交了《上海加快实施创新驱动发展战略、系统推进全面创新改革试验工作方案》。主要包括建立健全人才发展、创新投入、科技成果转移转化、收益分配、政府管理、开放合作等6方面制度，争取先行先试海外技术移民、天使投资特殊税制安排、投贷联动金融服务模式创新、发展新型产业技术研发组织等一批突破性政策。

    参与了西安市落实本次《方案》具体措施制定的西安市发展改革委高技术产业处处长陈侃在解读方案时也提出，西安是军工大市，西安的科研力量在全国名列前茅，但在这样的优势面前，西安的经济总量仍然在全国15个副省级城市中排名不靠前，如何通过科技创新盘活经济总量将是西安试点改革的一大方向。

    不同点：允许其向各个方向试错

    正如前面所说，我国从2008年已开始创建国家创新型城市试点，目前全国已有几十个试点，此次再设立创新示范区将有哪些不同?受访专家认为，近年来各地都为打造“创新型城市”制定发展计划，但主要还是停留在技术、产业创新层面，并未过多涉及到体制机制创新，从创新进入市场、转化为经济动力来看，依旧存在体制机制障碍和壁垒。而此次在部分区域系统推进全面创新改革试验，突出强调“系统”和“全面”，要在体制机制方面做文章，这意味着改革将涉及行政体制、经济体制、文化体制等方方面面，土地、财政、税收、金融、科技、社会保障等政策都将面临改革。

    当然，各地推进的改革也并非无的放矢。《方案》提出，由国家发展改革委和科技部会同有关部门，组织对试验地区进行年度监督检查和第三方评估工作，及时发现和解决问题，宣传和推广典型经验。

    “大家当然会关心如果由地方来主导改革，中央如何监管。但我认为监管是过程中和后续的保障工作。在现阶段，应该更关注如何提高地方的创新积极性，鼓励地方突破目前不完善的体制、法规的桎梏，否则何谈创新改革?”牛凤瑞说。

    周天勇也表示，为了破除体制机制障碍，试验区将获得更多授权，甚至必要时可以突破现有法律条规。《总体方案》中明确提出，支持和允许改革试验过程中试错、容错和纠错，改革举措需要暂时调整实施有关法律、行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理，这体现了改革的力度和决心。