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“价格监督检查与反垄断”专栏 王先林 垄断行业监管涉及多方面的问题,如监管法律制度的完善、监管内容和手段的改进以及监管机构的加强等。其中,在这些受到专门机构监管的垄断行业如何有效适用反垄断法就是一个非常重要的方面,这直接涉及到如何实现垄断行业监管与反垄断执法的协调问题。 从根本上说,垄断行业监管与反垄断执法均要实现有效竞争和社会整体效率最大化的目标。因此,虽然两者存在诸多差异,但正是这样的目标使得它们的协调成为必要和可能。实际上,在目前垄断与竞争并存的阶段,既需要行业监管来克服反垄断执法所面临的困难,也需要加强反垄断执法来弥补行业监管的不足。例如,对滥用市场支配地位的规制,行业监管机构的存在可以弱化反垄断执法机构所面临的信息不对称;监管机构事前监督垄断经营者的有关行为可以大大减轻反垄断法对垄断经营者拒绝交易和事后规制的负担。而反垄断执法机构适用竞争规则也恰恰降低了监管机构被“俘获”的风险。因此,在进一步深化垄断行业监管改革和加强反垄断执法的过程中,我们有必要在《反垄断法》和相关行业法的框架下建立垄断行业监管与反垄断执法的具体协调机制。 明确反垄断法在垄断行业的适用原则和适用除外,这是建立垄断行业监管与反垄断执法具体协调机制的重要基础。反垄断法作为市场经济具有普遍性的行为规则,原则上应该适用于所有的领域,但是基于与其他经济、社会目标协调的结果,各国反垄断法中一般也都存在适用除外的规定,其范围随经济社会的发展而变化,总体的发展趋势是适用除外的范围在逐步缩小。 就自然垄断行业中的电信、电力、铁路等行业来说,早期在很多国家的反垄断法中这些行业都被作为适用除外领域,但自20世纪90年代以来又逐渐被各国所废止。我国《反垄断法》也没有将自然垄断行业作为适用除外行业。虽然该法第7条有关于“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步”的规定,但是实际上其主要起到一种宣示的作用。因为我国《反垄断法》与绝大多数国家的反垄断法一样,并不反对垄断地位或市场支配地位本身,而只反对市场支配地位的滥用行为,因此包括电力电网、铁路路网、长距离输油输气管道等具有自然垄断性质的行业在内的企业享有的垄断地位或市场支配地位本身并不违法,只是其滥用这种地位的行为,如垄断高价、搭售等,要受到反垄断法的规制。因此,我国《反垄断法》当然要适用于自然垄断行业。只不过,反垄断法的适用除外既可由反垄断法本身直接加以规定,也可以在有关特别法中加以规定。 而目前我国《反垄断法》中缺乏对其他专门法(如特定自然垄断行业法)对相关行为另有规定情况时的适用规则。其实该法在草案时曾有第2条第2款规定:“对本法规定的垄断行为,有关法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”但因备受争议而被删除。所以,在此方面,我们不妨可以考虑借鉴我国台湾地区“公平交易法”第46条的规定,在将来完善法律时增加这样的规定,即“对本法规定的垄断行为,有关法律另有规定的,在不违背本法基本宗旨的范围内,优先适用其他法律的规定。”如此,既可以保证《反垄断法》普遍适用于自然垄断行业的同时,又使得有关行业法的特别规则可以优先得到适用。当然,这同时也包含了根据特定行业经济发展情况和市场竞争结构适时修改行业法的内容,以便实现垄断行业监管与反垄断执法的动态协调。 (作者系国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学凯原法学院教授)
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