新常态下新型城镇化推进“需要有历史耐心”
新型城镇化的推进工作目前已棋至中盘。尽管中央层面以及诸多省级层面的城镇化建设规划都已推出,相关的配套政策――户籍制度改革、城市规模标准调整等等都已推出,但受制于今明两年经济发展速度的进一步趋缓,财政支持能力的下降,农村居民对转变为城市居民的担忧。在这样一系列主客观条件的制约下,我国新型城镇化的推进速度或将趋缓。
日前结束的中央经济工作会议提出,“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容,要有历史耐心,不要急于求成。”上面提及的现阶段经济社会发展的主客观条件是城镇化“需要有历史耐心,不要急于求成”的宏观背景。
――新型城镇化的首要问题是“财政”
《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,新型城镇化以人的城镇化为核心,以农村转移人口均等享受城市公共服务为为主要任务。由于农村转移人口的市民化涉及社保、医保、住房保障、教育、公共基础设施提供等方面数额庞大的财政支出,这就使得新型城镇化客观上首先是一个财政支付能力的问题。
国家发改委规划司司长徐林11月初在以新型城镇化为主题的国新办发布会上指出,平均一个农民工变市民需花费8万-14万元不等,让2.69亿农民工变成市民,是落实国家新型城镇化的难点和重点。
这一重点和难点问题在经济发展速度与财政增收速度同时趋缓的背景下,将显得更为难解。财政部发布的财政数据显示,1至10月累计,全国财政收入119642亿元,同比增长8.2%。其中,中央财政收入56262亿元,同比增长6.6%,比预算预计增幅(7%)低0.4个百分点。财政部预计,后两个月,受经济下行压力仍然存在、扩大营改增增加减税、去年收入基数逐步提高等影响,中央财政收入增长仍较困难。
地方大部分省份的财政收入增幅同样大幅回落,财政收支矛盾突出。江苏是传统经济大省,统计数据显示,今年1-10月,江苏省公共财政预算收入6002.32亿元,增长仅为10.6%。有的省份的财政收入已是负增长。辽宁省财政厅相关信息显示,1-10月份,全省财政收入(-5.8%)和税收收入(-6.5%)全部为负增长,10月份降幅分别较上月扩大了2.6和2.2个百分点。
“虽有心,但无力”,这也许是诸多省市推进新型城镇化的痛苦纠结所在。
――财政乏力下配套政策“成色不足”
在这样的背景下,可以很好理解为什么新型城镇化从提出设想到推出全国性规划,但真正能盘活全局的关键性举措难以出台。一些配套政策虽然已经推出,但尚难落到实处。
户籍制度改革对推进新型城镇化意义重大。在缺乏财政支持的基础上,尽管国务院早在7月份就已印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,但多数省份在户籍改革上态度慎重、迟疑,少数省份已经出台的户改政策则显得“成色不足”。
根据“豫版户籍新政”规划,未来将取消农业户口和非农业户口区分,城乡居民都统一登记为居民户口。但这并不意味着转移人口与当地城市人完全同等的社会福利。记者了解到,转移人口第一步获得的居住证,仅仅是“基本型”公共服务均等化。如果想要进一步获得“进阶型”公共服务,需要“连续居住年限”“参加社会保险年限”等条件达到一定要求。至此,才能逐步真正同等享有包括“就业扶持、住房保障(保障房分配资格)、养老服务、社会救助”等“更具含金量”的城市福利。
另一个推出户籍改革的省份是黑龙江。与其他省份相比,黑龙江省的落户条件是最低的省份之一,基本上没有“门槛”。但即便如此,黑龙江“农转非”的人数不仅没有出现预想的逐年增长趋势,而是表现为“波浪式起伏”:2009年为101131人,2010年为123984人,2011为75309人,2012年为71249人,2013年为94182人。
城市规模划分标准调整是新型城镇化另一个重要的配套政策。按照新的城市规模划分标准,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档,分别是小城市、中等城市、大城市、特大城市和超大城市,其中又将小城市和大城市分别细分两档。对城市管理来说,这是第一步。但能否落到实处,仍得看财政实力。因为按照新标准,原本非统计范围的外来人口纳入统计,不仅需要地方财政提供充足的公共服务,而且在城市管理人员的配备上也需要中央财政提供经费:在经济减速、财政增收减速的背景下,实现起来比较艰难。
――“趋缓”或将成为新型城镇化常态
《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,改革开放以来,伴随着工业化进程加速,我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2013年,我国城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点。但城镇化这一进程的取得是与经济高速发展密不可分。而在经济新常态的大背景下,趋缓或将成为新型城镇化的常态。
全国人大财经委员会副主任委员、中国经济体制改革研究会会长彭森在此前召开的城镇化与产业发展论坛上指出,我国经济在受经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”影响下,经济增长由此前的高速发展将逐渐趋向中等速度发展。“但经济减速可能会影响到相关产业的发展,而充足的产业发展对新型城镇化健康发展来说至关重要。”彭森说。
如果趋缓是经济“新常态”下的城镇化的基本发展态势,以此为参照,部分省份推出的城镇化发展规划就显得比较“激进”。
河南户籍改革新政策提出,到2020年,努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,全省常住人口城镇化率达到56%。对于地方而言,最大的挑战仍然是财力保障,亟须建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系。
而传统经济大省江苏在这方面比较谨慎。尽管今年1-10月该省公共财政预算收入超过6000亿元,增幅逾一成。江苏财政厅财政科学研究所所长李豫平表示,近几年江苏城镇化进城步调有所放慢,原因之一就是地方财力有限,而且有沉重的债务负担。
适应经济社会发展新常态,趋缓将成为城镇化下一阶段的基本态势。顺应这一趋势,一些推出“激进”城镇化规划的省份,或将不得不作出必要的调整。
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