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2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布。立刻引发了社会各界的广泛关注和热烈讨论。而在此之后,财政部的不同官员在不同场合,对PPP(公共私营合作制)模式的力推,无疑为这场热潮再添一把火。然而,与媒体热火朝天的报道不同,现实中的民间资本似乎显得过于冷静、理性。为什么会这样?要解答这个问题,或许可以从以往我国城镇化发展历程中找到答案。 “中国式造城”催生城镇化投融资平台 认真追溯起来,应当是从2001年开始,由直辖市和各省省会领军,在全国范围内不同类型的城市中掀起了一股做“大规划”的热潮。2003至2004年,这股热潮达到顶峰。曾有媒体统计,当时全国范围内共有655个城市计划“走向世界”,200多个地级市中有183个规划建设“国际大都市”,个别城市甚至要求按现有人口和产业规模的两倍甚至三四倍进行规划。 现在看来,这场“大规划”热潮更像是城镇化的一场预热。在这之后,更大规模的“造城运动”正式拉开序幕。2005年《城市中国》杂志创刊,其首期就提出了“中国式造城”的主题,而这个短语简单有力地概括了那个阶段城镇化的最大特点——速度与效率。 在笔者看来,“中国式造城”的出现并非偶然。有别于国外城镇化的多元投融资机制,在推行城镇化的初期,我国的城镇化建设完全依靠政府主导,建设所需资金也由政府负责解决。1994年分税制改革之后,地方政府财权上移,事权下移,一方面承担了地方建设,尤其是城镇基础设施建设的重任,而另一方面,其财政支出日益紧张,财政压力巨大。有数据显示,1993年我国地方财政收支盈余61.20亿元,这一局面自1994年开始出现反转,当年缺口资金已达1726.59亿元。而1995年《中华人民共和国预算法》的推行,进一步加剧了地方政府在财政方面的压力。《预算法》中明确规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。在这种硬性约束下,地方政府的财政缺口越来越大,一时间不满情绪高涨,于是中央允许地方政府通过出让土地使用权来补贴财政。从此,地方政府在片面追求“预算外收入”的路上越走越远,并且开始通过多渠道、多途径的融资支持城镇化建设。在这种背景下,为了解决城镇化建设中巨大的资金缺口,一批隶属于地方政府的投融资公司于1997年前后在各地纷纷出现,依托地方财政向银行贷款,以此推动城镇基础设施建设。银行贷款逐渐成为城镇化建设的主要资金供应者。 1997年东南亚金融危机的爆发,它成为助推地方融资平台发展及城镇化建设的导火索。为减轻其对国内经济造成的冲击,金融危机后中央政府采用发行长期建设国债、加大基础设施建设投入的方式来刺激经济。在这一宏观政策背景之下,“中国式造城”的速度一飞冲天。2008年的4万亿经济刺激计划之后,地方投融资平台更加活跃,规模迅速扩张,呈现井喷之势。 在尚无专门法律法规指引的情况下,地方投融资平台的发展暴露出一系列问题,其中融资平台的盈利能力成为被人质疑的焦点之一。以政府为背景的融资平台公司的功能定位多为支持城市基础设施建设,且大多数基础设施属于公用事业领域,这些项目本身的盈利能力十分有限,尤其是道路、医院、公园、学校等公益资产,几乎无法形成收入。而地方财政在分税制改革后偿债能力几乎为负,只有依托出让土地使用权获取收入,这也将中国的城镇化发展推向了一个较为危险的境地。
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