巩固退耕还林效果仍需政策给力
“国土增绿”和“农民增收”如何相互协调?退耕护林政策对粮食安全是否有影响?两会期间,代表委员们对此展开了激烈讨论。鉴于退耕还林在转变经济增长方式、应对气候变化以及城镇化建设的战略意义,民革中央建议将退耕还林作为常规生态修复手段,在国家层面上适时适地长期执行下去。
实施退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策,自1999年开始试点以来,工程成效显著,增加了林草植被,水土流失和风沙危害强度减轻;退耕还林对农户的直补政策深得人心,粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分,退耕农户生活得到改善。
退耕还林平均每年需要国家投入300多亿元的财政资金,有人担心会成为财政负担;由于气候变化等不确定因素,对粮食安全的担忧也成为制定下一步退耕还林政策的主要障碍。鉴于上述担忧,自2007年以来,国家没有新增退耕地还林任务。
一些地方在等不到国家政策的情况下,已经开始用地方资金进行退耕还林。此外,部分退耕农户完善退耕还林补助已到期,形成新的政策空档。另据调查,退耕还林补助占农户纯收入的比重已从最高时的28%下降到2010年的6%,在中部粮食主产省区,退耕补助已出现低于粮食直补的趋势,一些地方已出现毁林复耕现象。参与讨论的代表委员们均不否认退耕护林政策在改善生态环境等方面的功绩以及维护国家粮食安全的重要性,分歧在于退耕还林是否会影响粮食安全。
一方的观点是,在全国耕地面积有限的情况下,退耕还林多了必然会减少粮食播种面积,从而影响粮食供给。全国政协委员、国家粮食局局长聂振邦主要持这方面观点。他表示,2004年调查的时候,一些地区退耕还林积极性很高,耕地面积下降,库里没粮了。退耕还林的前提是解决吃饭问题,经过有关部门调查与统计,退耕还林政策做了一些调整。
另一方的观点是,退耕还林的地主要是生态条件差的地,比如水土流失严重、沙化、盐碱化的地,这些地粮食产量低且不稳定,甚至本来就不种粮,因而退耕还林不影响粮食安全。持这方面观点的委员占多数。全国政协委员、国家发改委原副主任王金祥表示,退耕地还林面积1.5亿亩中,真正占的耕地面积不到3000万亩,剩下的基本不是基本农田。凡是退耕还林搞得好的地方,地种得少,粮食反而种得好。比如,江浙两省,人均耕地基本是最少的,但粮食产量并不少。而凡是广种薄收、不科学种粮的地方,粮食就是低产,产量反而上不去。全国政协委员、国家发改委原副主任刘江表示,一些生态环境差的地方,特别是坡度超过25度的地,水土流失厉害,应该退耕还林。
据记者在陕西调研了解到,陕西历史上曾经是“山林川谷美、天材之利多”的繁荣富庶之地,后来历经战乱破坏,加上自然灾害和人为的乱砍滥伐,森里资源大量损失,生态环境日趋恶化,经济社会发展受到制约。近年来陕西通过加快生态建设步伐,实施退耕还林,森林覆盖率已提高到41.42%,林木总蓄积量增加到了4.24亿立方米,全省生态环境发生了历史性的变化,特别是曾经风沙弥漫、黄土飞扬的陕北地区,生态环境已经有了很大的改观。
退耕还林的国家收益远远大于其成本。民革中央认为,退耕还林的国家收益远远大于其成本,随着地方财力的增长,应当鼓励地方政府自主开展退耕还林,同时国家层面的退耕还林也不能终止。一是国家“十二五”规划、2011-2020中国农村扶贫开发纲要、西部大开发等强调进一步实施退耕还林工程;二是实施退耕还林有利于国家政治外交利益。退耕还林政策是世界范围内影响最大、成效最突出的生态补偿政策,不仅可以继续发挥改善生态、减轻贫困、促进社会进步的作用,在未来以绿色经济为主题的全球发展新趋势中,也将有利于我国的政治外交利益;三是退耕还林政策是我国财政补助资金到达农户比例最高的政策,是公共财政投资效率最高的政策;四是中断实施将影响成果巩固;五是退耕还林是转变经济发展方式、建立我国长期发展的生态基础的需要。我国生态环境局部改善、整体脆弱的状态没有根本改变,在重点生态地区实施退耕还林、保障国土生态安全非常必要发达国家的经验表明,退耕还林可以作为一项长期的生态修复政策,到目前为止,美国、澳大利亚仍在实施类似于我国的退耕还林政策,这些国家仍在通过退耕还林偿还历史的生态欠账,目的是为国土安全提供更加良好的生态屏障;六是城镇化建设需要将退耕还林作为一项建设内容。随着我国城镇化的加速推进,将有越来越多的农村人口离开农村,农村土地的人地压力将趋于减轻,用于生态保护的农地面积从长期看将趋于增加,继续加大退耕还林的土地供应仍将增加。七是西部经济落后省份还有大量需要退耕的土地,其生态建设需要国家支持。
为此,今年两会期间,民革中央建议:将退耕还林作为常规生态修复手段,在国家层面上适时适地长期执行下去。
一是充分认识退耕还林在转变经济增长方式、应对气候变化以及城镇化建设的战略意义,将退耕还林作为常规生态修复手段,在国家层面上适时适地长期执行下去。
二是贯彻落实国家十二五规划、中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)西部大开发等,在西南岩溶石漠化地区、三峡库区、南水北调中线工程水源涵养区、黄土高原丘陵沟壑等重点生态脆弱区和重要生态区位,结合扶贫开发和库区移民,适当增加退耕还林任务。
三是抓紧研究制定下一步退耕还林政策,充分认识到退耕还林生态效益的长期性与退耕农户土地利益短期性之间的矛盾,做好退耕还林政策的法律衔接,建设范围有进有退,将建设重点转移到西部地区及重点生态区。
四是进一步完善退耕还林政策实施机制,确保退耕还林发挥应有的生态效益,确保退耕补助全部到达农户手中,更好地实现生态建设与减轻贫困双赢目标。
五是逐步探索退耕还林政策的市场化运行机制,进一步提高我国公共财政投资效率,取得更大的生态建设与保护成效。
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