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3月25日,世界银行与中国国研中心联合发布了题为《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》的报告。报告中,世行主张政府退出中国的土地征用制度,让政府回归作为监管者、规划者和登记者的功能,将土地产权交易交给农村产权所有者和城市开发者。而地方政府需要在“土地财政”之外另开财源,房地产税、环境税、市政公共服务收费、交通拥堵费等,可以成为地方政府的新财源,并为地方政府治理环境、遏制房地产泡沫提供激励。 我们可以看到,在当前模式下的“土地财政”已经到了被终结的阶段。未来地方政府将从高度依赖土地出让金,转向收取房产税和土地流转交易税费,同时辅以债券融资和其他融资模式。地方政府从土地经营者,转向土地市场的监管者和公共政策制定者。 中共十八届三中全会公报中明确土地改革的方向是“建立城乡统一的建设用地市场”,集体建设用地的直接入市、自由流转将成为政府土地政策调整的大方向,逐步放开农村集体建设用地的流转,建立起城乡统一的建设用地流转市场,同时建立相应流转环节的税费体系,参照国有土地使用权流转的税费制度,征收营业税、契税、土地增值税等,发挥税制对于农村土地流转的引导作用,将过去直接依赖土地出让收入的模式转变为市场化土地流转的监督管理。 土地财政变革引起了广泛和激烈的讨论。《中国:推进高效、包容、可持续的新型城镇化》中提到“改革要点”:对城镇存量土地进行开发是一种获得财政收入的新办法。由于住宅和商业用地短缺,将工业用地转为住宅或商业用途可以带来更多收入。对那些因基础设施建设而升值的房地产可以征收“改良税”(Betterment Tax)。除土地租赁之外,拍卖城镇土地的开发权也可以增加收入,加快城市改造。最后,通过设计良好的土地增值税,从地方政府不直接介入的土地交易中获取增值收益。需要确立相关的监管法规,确保土地融资为推进城镇化持续发挥作用,同时确保更好地管理相关财政风险。 综合各方面的实际情况,未来的“土地财政”破局,将可能从以下几方面进行: 土地出让收益分配是我国经济收入分配和再分配的重要部分,必须给予高度重视。现阶段,应该继续深化土地有偿使用制度改革。继续扩大土地有偿使用范围,逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用;对未有偿使用的经营性项目用地,通过征收国有土地年租金等方式纳入有偿使用范围。探索实行租让结合的工业用地供应制度,建立存量工业用地退出激励机制。建立健全集体经营性建设用地有偿使用制度。 土地出让收支管理方面,应该严格执行国家相关政策规定。推进预算公开制度,加大土地出让收支的预算透明度,接受社会监督。加强预算执行管理,严格预算调整程序,避免用土地出让收入来弥补财政支出不足的缺口或用于偿还债务。继续提高用于民生和农村支出的比例,限制用于城市建设支出的数额。 建立以土地出让收入为主要资金来源支撑的土地基金。设立稳定的基金,将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来,以备资源枯竭时使用,实现平衡收入和支出,化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的风险。明确土地收益基金的来源、使用、管理等,减少土地储备对贷款的依赖;储备土地变现后,及时将土地收购储备成本拨付到土地收益基金,当年不能动用,保证土地收益基金的可持续利用和稳定增长。 改革和完善土地财税制度。对土地出让金、农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益等地方政府基金收入与预算外收入,进行规范整理,强化预算管理和监督机制,建立城镇发展更多依赖地方税收收入的筹资机制。加强涉地税收征缴管理,建立透明的地方财政体系。 改革征地制度,逐步提高被征地农民在土地出让收益分配中的份额。探索建立有利于保障被征地农民利益,促进土地节约集约利用的利益分配机制,从根本上遏制地方政府大量圈占和出让土地的冲动,减少“土地财政”引发的社会风险。
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